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学者改革很难但改革的力量不会减弱不会停

发布时间:2019-07-05 18:07:42

学者:改革很难 但改革的力量不会减弱不会停

所谓改革就是两个东西:一是民间基层自发的活动,碰到困难,碰到不适应的地方总要把它“拱”开;这个层面的改革天天都有,但光有这个层面的改革不行,还要被吸纳成为国家政策和制度,没有这个过程就不是完整的改革。

改革很难,不改行不行

中国的改革说起来蛮难。前一段时间,吴敬琏老师新书发布会上我提了一个问题,计划经济体制的形成也就二三十年,严格来说是1958年以后才正式形成的,而改却已经改了35年。为什么这么难改?

改革很难,那不改行不行?现在看来不改也麻烦:一是社会矛盾越来越大,某种程度上比1980年代经历的社会矛盾还要严重。任何社会都有矛盾,但若没有恰当解决这些矛盾的办法,GDP总量全球第二也不一定能让大家很踏实。不改,很多社会矛盾就解决不了。像土地问题,如果没有一套好的机制,政府、民间、开发商、城市的发展几方面利益就找不到平衡的平台来处理。再如贪腐现象,像刘志军、薄熙来等大案,批一个条、打一个、交代几句话,几百万、几千万元就没了。这跟体制有很大关系,权力在市场中远远没有被装进笼子里去,这个问题不解决,经济增长再快,大家心里的感觉也不会太好。

另外,我在大学跟同学们交流,他们的看法已经跟我们不同。我们还有改革开放以前作为参照系,以这个参照系看,中国还是发生了巨大变化;但新一代人的参照系不同了,不能老跟他们忆苦思甜。他们是人口主体,有新的标准、新的参照系,对社会公正和公平的要求不同。同时年轻一代也碰到很多新问题,比如房价,这是很深刻、蛮有挑战性的一件事。从这方面讲,不改也不行。

再有,我观察到生活中法律以外的现象越来越丰富,法律禁止的事生活中却到处都有,比如,有“黑车”,有小产权房,有“黑户”……如果很多人生活在法律不承认、不保护的空间里,社会将来会怎样?我有点担心。所以一个国家的制度化能力是要把这些现象解决,把大多数人口吸纳到法治的框架里。这有两个途径:一是要守法;一是法要合理,法要容易执行。这两方面都要做,如果制定的很多东西难以做到,那么他干脆就在法外了。如果不通过进一步改革来提高这种制度化能力,社会经济增长以后有很多矛盾是难以解决的。所以什么叫改革的逻辑?就是改很难,不改又不行,要在这当中去找。

什么是改革的逻辑

这个逻辑是什么呢?我看到的逻辑,从我1980年代参与改革研究到现在,所谓改革就是两个东西:一是民间基层自发的活动,碰到困难,碰到不适应的地方总要把它“拱”开。比如包产到户,最早并不是北京有谁写了一个文件就包产到户了,而是农民觉得以前那个办法不合适,吃大锅饭多劳不多得,所以就把地分了,但当时是不合法的。这是改革的第一个组成内容,用过去的语言说,就是当生产关系不适应生产力时,生产力会“拱”,不会善罢甘休。这样的事情天天在发生,在每个领域都在发生,这个层面的改革天天都有。但光有这个层面的改革不行,这个层面的改革还要被吸纳成为国家政策和制度,没有这个过程就不是完整的改革。

这是我对改革逻辑的大体理解,我相信这个过程不会结束。当年包产到户是非法的,民营企业也是非法的,“傻子瓜子”雇人炒瓜子,案子要报到邓小平那里。底下已经开始炒了,因为市场有需要,但是否合法?在社会主义条件下能不能允许?所以我认为改革有两方面:第一有没有冒出芽;第二冒出来的东西能不能吸纳到政策制定和法律制定过程中,即制度化。这是改革的过程。

我们现在从那个领域都能看到有改革的因素、改革的元素、改革的自发冲动,但某种程度上今天的吸纳能力不是那么强,因为有意见分歧,因为里头的利益分析、平衡遇到困难,在很多事情上是老有自发的活动,却没能够提炼上来,要适当加快这一过程。是否要重新设计什么东西?我的看法是,在制定政策、制定法律时需要有广阔的视野,需要参照整个人类文明,看看其他国家的做法,国际经验、历史、理论,这些元素都要有,否则今天把有些东西匆匆忙忙立了,明天不合适又改,那也很混乱。总的说来,现在第二个过程比较慢,所谓加快改革,是要加快这个层次的改革。

过去最大的问题是我们自己把自己束缚了,十一届三中全会最重要的是思想解放,不能用僵化的概念把自己的手脚捆起来。我相信底层的人永远有冲动,因为那个家庭、那个老百姓不想改善生活?他们只要发现机会总会去试、去做。但上层建筑、意识形态,包括我们在大学教书讲的那套道理,是不是能让生产力发展得更顺一点?改革就是这两面的结合,缺一面都不可。

土地问题的改革逻辑

农业社会的主要问题是粮食问题,所以要找到土地怎么跟劳动力结合以产出更多的粮食,这个问题农村改革基本解决了,剩下的是怎么加强科学技术、加管理、扩大经营规模来支撑后发展。

但城市化一起来就遇到了新问题。土地被城市、被工业利用,它产生的价值会更高,于是,这块地是种粮食,还是搞工业、搞城市,在市场上有不同的价。这些年我们最大的冲突就是这个冲突。

新的机会来了,经济开始“聚”,“聚”到一个地方就会提高相对价,这是城市的魅力。城里人聚在一起,分工变细,可以大大提高生产率,这是经济发展中一个非常重要的阀门,像物理力量一样,你只要适应它,允许人们自由流动和积聚,就可以释放它的潜能。相对聚起来,继而产生分工,然后就产生知识的流动、信息的流动,经济结构就丰富起来了。于是就需要有些土地从农业用途转成城市用途,就这么简单的一个经济活动,跟我们过去的体制就发生了冲突。

过去多少年都是国家控制所有经济活动,一块地要转成工业、城市用途,就先要国有化,把这块地征成国家的,然后由政府把这块地向市场拍卖。这个体制也是逐步形成的,在此之前土地都不能流转,1988年之前,土地买卖和租赁是要入刑法的。后来启动修宪,把宪法中关于土地不得买卖和租赁的条款作了巧妙的修订,重申土地所有权不得买卖和租赁,但土地的使用权可以转让。这样就形成了一套政府可以把土地向市场、外商、个人和公司转让的体制。这对我国后来的城市化起了很重要的作用,有了今天大家讨论的土地财政,土地可以融资了,把未来收益的权利拿出来就可以找到现金,用来搞基础设施建设,这是一个进步。

但这个进步跟原来的体制之间就构成一种冲突,因为它从农民那儿拿地不是买卖关系,而是强征关系。和农民的关系紧张是从这个背景下开始的。还有一个因素,开始谁也不懂土地能卖出这么高的价钱,这是城市化的魅力,当然也跟我们的货币环境有关系,大量的流资最后总要落地,一落地就是天价。最后很多地方政府就多从农民那里拿地,然后高价卖,中间的差价用于土地财政,用于发展城市基础设施。这个功能也不能一概否认,若没有的话就没有今天这么大的城市发展。但这个体制下有些问题现在看后遗症越来越大——

一是和农民的关系。农民也会学习,你卖地赚钱,我能不能卖?他们也慢慢“醒”过来了。没“醒”的时候,他们是拿这块地在他自己手里时的收益跟征地给他的收益作比较,合算就行。他原本种一亩地一年也就几百块钱净收入,你给他的贴现率只要高于这几百块钱,他就挺高兴。但等到你卖高价后,参照系变了,他不再跟土地在他手里种苞米的收益比,而是跟你卖出去的收益相比,他们会想,如果由我来卖呢?我在苏州调查,那里建工业园区,台商都想要地建厂,但划定的开发区供应不上,厂商就跑到周围农村问农民能不能给土地盖厂房。有个村的村支书说得很精彩,他说:地就在我们脚下,钱就在我们门口,我怎么就换不来钱?小产权就是这么产生的,其实都是对城市化土地增值过程的一个反应。土地世世代代是农民的,他能不能在这个过程中分享一块,能不能参与进来?这个问题就提出来了。

城市方面肯定不干:那还得了,农民要是敲竹杠、抬价,国家建设怎么办?他们有他们的道理。但他们不知道,如果制度妥当以后,农民数量多,他们竞争卖的话价格就不会高,鼓励他们互相竞争卖,就跟卖白菜、萝卜、粮食的逻辑是一样的。但没试之前谁也不知道,所以一征再征,最后的结果是征地成本越来越高。这是新的现实。

现在的问题是怎么解这个扣?一方面,土地是财政的重要组成部分,是城市化基础设施融资的重要来源,你可以批判它,但这是现实;另一方面,征地成本越来越高,农民越来越不干,而有些地方政府在财政困难的情况下,会过度使用政府手里的权威和强制力,造成很多冲突性事件。这个问题怎么解决?我不认为我们坐在这里能想出办法,要去各地第一线看能不能找到苗头。

中国的好处是大,底下有很多优秀的人,逼得不行会想出各种办法来,试这个办法,试那个办法。对抗是一种办法,小产权是一种办法,还可以找到一些更好的互利办法。比如,我们在成都看到的办法就不错,慢慢把征地制变成一个买卖制,留一块地允许农民自己参加交易,开出这个口子来了。北京郊区、广东、江苏都有类似情况,因为政府征地老是很“火暴”,执行者也会想办法减轻代价。各地也都有一些通行办法,在征地中进行“留地开发”模式。比如拿你100亩,给你5亩,你可以经营做设施。像北京的温都水城,底下那块地就是集体地,没有被征为国有地,由村里集体搞设施赚钱。大量的农家乐也是集体土地,也在参与城市化过程中的土地增值。在这当中你会看到有新的芽子长出,但困难在于这新的芽子怎么跟已有的法律体系咬合,这很麻烦。

这次国务院批上海的自贸区,我觉得很有意思,规定在一个区域一定时间内,中华人民共和国的某些法律停止执行。就是可以经过一个程序以后,在某个区域内把已有的不适应的法规停止执行,在一段时间内实行另外一套也合法的体制。我相信这一招对大国的进一步改革会帮上忙,比如在土地问题上就可能帮上忙。例如,要让农民的集体土地入市,就跟全国法律冲突,全国法律还没开这个口子。但你可以试,承认它合法,因为它也把土地给城市化、工业化用。而政府可以在里头抽税,农民也可以从中分享利益。而且,由于都是市场原则,就更服从市场的逻辑,即任何土地资源都要讲成本和收益,不能胡来,不能少数官员想怎样着就怎样着,想给谁就给谁,而要按照市场竞争的原则、出价高者得的原则,让资源用到利用效率最高的方面去。同时可以缓解社会矛盾,不要让官民冲突那么厉害,也防止官员由于权力过大而进入腐败的巢穴。这完全可以走出一条新的路子来。

底下总会在矛盾面前找到解决的方式,问题是有没有给它变成全国性法规。在变成全国性法规之前,是否可以有一些地方性的法规来支撑这些新的试验,把矛盾化解掉,然后开始走一条新路。

变革的力量不会减弱

我们去底下作调查,不是听想法,而是看做的事。这些事不一定有什么明确的纲领,但这些现象里可能就有进一步推动变革的积极因素。目前我进行的调查,包括土地问题、户籍问题,包括大家在北京热烈讨论的一些问题,到底下去看都有一些解的因素。比如金融,你看底下有多少种金融形式?问题是它怎么能够合法化。什么叫改革?改革是把能解决问题的办法合法化。

总能找到解决问题的办法,不可能由于这个那个就会憋死,但合法化很难,这就涉及意识形态、过去的观念、既得利益,怎么妥协,怎么形成新的共识,这是难点。而我们这些年这个变量是滞后的。

我相信改革的力量不会停。因为在开放的环境下,全球的技术变动的冲击非常大,现在不是关起门来成本收益很稳定的年代。我不相信变革的力量会减弱,但合法化的动力是弱了,求稳的思想这些年大了,所以躲事情。而已经上了门的事情其实是机会啊。所以为什么叫“红利”呢?就是说改革跟投资一样,你不投将来就没有收益。 (北京大学国家发展研究院院长周其仁。本文摘编自作者在“腾讯思享会”(官方ID:thinkerbig)的讲演,未经本人审阅,标题系编者所加。)

原标题:学者:改革很难但改革的力量不会减弱不会停

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稿源:中新

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